Stellungnahme zum Referentenentwurf des Pflegeneuordnungsgesetzes (PNOG)
1. Grundsätzliche Einordnung
Der vorliegende Referentenentwurf des Pflegeneuordnungsgesetzes (PNOG) bleibt aus Sicht der Pflegeunternehmen mit ambulanten und stationären deutlich hinter dem Anspruch einer umfassenden, nachhaltigen Strukturreform der Pflegeversicherung zurück. Vielmehr handelt es sich um eine Notbremsung, um die weiter wachsenden Defizite der Sozialen Pflegeversicherung (SPV) zu decken. Die Defizite sind nicht demografiebedingt. Vielmehr haben politische Entscheidungen und eine gewollte niederschwellige Inanspruchnahme von Geldleistungen zu nun offensichtlich gewordenen Defiziten geführt.
Zwar adressiert das PNOG zentrale Herausforderungen wie die Finanzentwicklung und einzelne Leistungsanpassungen, doch greifen die vorgesehenen Maßnahmen vor allem inkrementell in bestehende Systeme ein, anstatt diese konsequent zu vereinfachen und weiterzuentwickeln. Dies zeigt sich insbesondere daran, dass neue Leistungsbausteine eingeführt werden, ohne die bestehende Komplexität grundlegend zu reduzieren.
Gerade angesichts des anhaltenden Finanzdrucks auf die soziale Pflegeversicherung wäre jedoch eine Reform erforderlich, die nicht nur Einnahmen stärkt, sondern auch die Ausgabenseite strukturell neu ordnet.
2. Anpassung der Sachleistungsbudgets nach § 36 SGB XI
Die vorgesehene Erhöhung der Sachleistungsbudgets ist grundsätzlich zu begrüßen. Sie stärkt die Handlungsspielräume der Pflegebedürftigen und unterstützt die ambulante Versorgung.
Gleichzeitig ist festzustellen:
• Die Steigerungen fallen im Verhältnis zur Kostenentwicklung moderat aus
• Ein wesentlicher Teil der Erhöhung resultiert nicht aus zusätzlichen Mitteln, sondern aus Umschichtungen
Einordnung der Anpassung:
• Die Budgets werden gegenüber dem Stand 2026 leicht erhöht
• 40 € der Erhöhung entfallen auf die Integration der bisherigen Leistungen für zum Verbrauch bestimmte Hilfsmittel
Nur moderate Steigerung bei begrenztem realem Mehrwert
• Erhöhung: +93 € bis +230 € monatlich
• Entspricht: +10 % bis +12 %
• Ausgangswerte 2026: 796 € bis 2.299 €
• Neue Werte PNOG: ca. 889 € bis 2.529 €
Davon 40 € kein echter Leistungszuwachs, sondern Integration bisheriger Leistungen für zum Verbrauch bestimmte Pflegehilfsmittel. Die Verlagerung dieses Budgets in das Sachleistungsbudget ist sachlich richtig:
• sie erhöht Transparenz
• sie bündelt Leistungen
• sie reduziert unnötige Parallelstrukturen
Gleichwohl bleibt die Reformwirkung begrenzt, da lediglich bestehende Leistungen anders organisiert werden, ohne das System grundlegend zu vereinfachen.
3. Neue Budgets und bürokratische Effekte
Mit dem Überbrückungsbudget mit den Regelungen zur pflegerischen Akut- /Notsituation werden weitere neue zusätzliche Instrumente geschaffen, die jedoch mit erhöhten administrativen Anforderungen verbunden sind.
Statt einer Vereinfachung des Leistungsrechts entstehen:
• neue Genehmigungsschritte
• zusätzlicher Abstimmungsbedarf
• steigende Bürokratiekosten
Die Einführung solcher hochregulierten Leistungen konterkariert somit
4. Kombileistungen
Die Änderungen im § 38 SGB XI beschreiben weiterhin die Möglichkeiten, das Sachleistungsbudget bei Nichtausnutzung mit dem Entlastungsbudget zu kombinieren. Eine Klarstellung, dass diese Kombination auch bei einer Abrechnung der Sachleistungen über § 91 SGB XI möglich ist fehlt. Diese Möglichkeit wurde einseitig von den Pflegekassen per Rundschreiben ausgeschlossen.
Vorschlag:
• In § 38 wird aufgenommen, dass eine Kombinationsleistung auch dann
möglich ist, wenn die Sachleistungen über § 91 abgerechnet werden.
Wirkung:
• Die Kombinationsleistungen können von allen Pflegebedürftigen genutzt werden.
5. Zeitbudget als strukturpolitische Alternative
Der im Diskussionsvorschlag entwickelte Ansatz eines sektorenunabhängigen Zeitbudgets stellt demgegenüber eine deutlich weitergehende und systematische Lösung dar:
• Es wirkt automatisch inflationsschützend, da Leistungen zeitbasiert erbracht werden
• Es stärkt die Eigenverantwortung und Entscheidungshoheit der
Pflegebedürftigen
• Es ermöglicht eine individuell passgenaue Nutzung von Leistungen Ein solches Modell könnte wesentliche Effizienzpotenziale heben:
• viele der geplanten, leistungssteuernden Fallberatungen würden entfallen
• die Steuerung verlagert sich von administrativen Prozessen hin zur Selbstbestimmung der Betroffenen
Dadurch könnte auch das geplante Pflegecockpit seine volle Wirkung entfalten, da die Nutzung der Budgets intuitiver und transparenter wird.
Der Vorschlag greift damit einen zentralen Punkt auf: Entscheidungskompetenz der Pflegebedürftigen ist ein Qualitätsmerkmal moderner Versorgungssysteme und dem aktuellem Fürsorgebegriff.
6. Bewertung der Pflegebegleitung
Die Einführung der Pflegebegleitung verfolgt grundsätzlich ein sinnvolles Ziel: eine bessere Steuerung und Unterstützung komplexer Versorgungssituationen.
In der vorgesehenen Ausgestaltung bestehen jedoch erhebliche Risiken:
• sehr kurze Reaktionsfristen
• hoher administrativer Aufwand im Fallmanagement
• hohe Frequenz an persönlichen Kontakten
Dies führt absehbar zu einem Kapazitätsengpass („Nadelöhr“) im System. Die Folge:
• Die Pflegebegleitung wird voraussichtlich nicht in der vorgesehenen Breite wirksam werden
• Die erwarteten Verbesserungen für Pflegebedürftige sind daher nur begrenzt realistisch
Ein Zeitbudget würde hier eine deutlich zielgenauere Steuerung ermöglichen:
• Konzentration der Fallbegleitung auf komplexe Versorgungsfälle
• Entlastung standardisierter Versorgungssituationen
7. Rolle der Beratungsbesuche nach § 37 Abs. 3 SGB XI
Vor dem Hintergrund der geplanten Pflegebegleitung sollte die Rolle der bisherigen Beratungsbesuche weiterentwickelt werden:
• Wenn ambulante Pflegedienste bereits in die Versorgung eingebunden sind, sollten sie auch die Beratungsbesuche übernehmen
• Dies entspricht der fachlichen Nähe zum Pflegebedürftigen
• Gleichzeitig wird die Pflegebegleitung der Pflegekassen spürbar entlastet
Ein solches Vorgehen stärkt:
• Kontinuität in der Versorgung
• Effizienz der Strukturen
• Praxisnähe der Beratung
8. Prävention und Sozialraumbudget
Der Referentenentwurf erkennt die Bedeutung von Prävention grundsätzlich an, setzt jedoch weiterhin primär auf Beratung statt konkrete Leistungen.
Dies greift zu kurz. Es fehlt:
• ein klar definierter Leistungsbereich für aufsuchende, ambulante Prävention
Die Chance, diesen gezielt im Sozialraumbudget zu verankern, wird aktuell nicht genutzt.
Vorschlag:
• Nutzung des Sozialraumbudgets als Zuschuss für aufsuchende Prävention
• insbesondere für Pflegegrade 1 und 2 Wirkung:
• Verzögerung der Pflegebedürftigkeit
• Erhalt von Selbstständigkeit
• nachhaltige Entlastung der Pflegeversicherung
Internationale Erfahrungen zeigen, dass frühzeitige Prävention erhebliche Effekte erzielen kann.
9. Dienstleister des Sozialraumbudgets
Der Referentenentwurf schließt die nach § 72 zugelassenen ambulanten Pflegedienste und nach § 71.1.a SGB XI zugelassenen Betreuungsdiensten von einer Leistung im Rahmen des Sozialraumbudgets aus.
Eine Beschränkung des Sozialraumbudgets auf bestimmte Angebotsformen würde bestehende professionelle Versorgungsstrukturen unnötig schwächen.
Vorschlag:
• Das Sozialraumbudget steht auch zugelassenen ambulante Pflegedienste / Betreuungsdiensten offen, sofern diese nachweislich zur Entlastung, Prävention
und zum Erhalt der Selbstständigkeit von Pflegebedürftigen beitragen.
Wirkung:
Deren Einbeziehung würde die Versorgung für Pflegebedürftige und ihre Angehörigen vereinfachen. In vielen Fällen werden Betreuungs-, Hauswirtschafts- und Unterstützungsleistungen bereits durch dieselbe Einrichtung erbracht. Eine Ausgrenzung dieser Einrichtungen vom Sozialraumbudget würde dagegen dazu führen, dass Pflegebedürftige und Angehörige mehrere Leistungserbringer beauftragen, zusätzliche Vertragsverhältnisse eingehen und verschiedene Ansprechpartner koordinieren müssten, obwohl die erforderlichen Leistungen bereits durch einen zugelassenen Anbieter aus einer Hand erbracht werden können.
Dies würde dem Ziel einer einfachen, wohnortnahen und möglichst bürokratiearmen Versorgung entgegenstehen.
8. Tariftreue und wirtschaftliche Auswirkungen
Die vorgesehenen Anpassungen zur Tariftreue sind in ihrer Zielsetzung nachvollziehbar, führen jedoch in der aktuellen Ausgestaltung zu erheblichen wirtschaftlichen Risiken für Pflegeunternehmen.
Kritisch ist insbesondere die Kombination folgender Regelungen:
• Verpflichtung, die zum 30.09.2026 veröffentlichten regional üblichen Entgelte ab dem 01.01.2027 umzusetzen
• gleichzeitige Begrenzung bzw. faktische Aussetzung der Refinanzierung ab dem 02.01.2027
• Verweis auf § 71 SGB V als Kappungsgrenze von Vergütungssteigerungen, die die prospektiven Personal- und Sachkosten umfassen. Bei einem Abschlag auf die
nach § 71 Abs. 3 SGB V veröffentlichten Grundlohnsummen findet faktisch eine verordnete Preissenkung statt, die die Wirtschaftlichkeit der Unternehmen
gefährdet.
• Die Tariftreueregelungen sind politisch motiviert 2021 beschlossen worden.
Diese Fehlentscheidung kann nun nicht auf den Rücken der Leistungserbringer
korrigiert werden. Konsequenterweise muss die Tariftreueregelung dann ab dem 31.12.2026 für den genannten Zeitraum ausgesetzt werden. Bis 2030 ist dann ein
neues praktikables Verfahren zu entwickeln.
Die jetzt vorgesehenen Regelungen führen zu einem strukturellen Problem:
• steigende Personalkosten ohne entsprechende Gegenfinanzierung Die Folge ist eine erhebliche wirtschaftliche Belastung der Einrichtungen. Hinzu kommt:
• Die Tariftreueregelungen sind keine unternehmerische Initiative, sondern eine sozialpolitische Entscheidung
• Die daraus resultierende Kostenentwicklung hat bereits zu deutlichen Preissteigerungen und steigenden Eigenanteilen geführt
Eine nachhaltige Lösung erfordert daher:
• klare Refinanzierungsregelungen
• Planungssicherheit für Leistungserbringer
• ein konsistentes Vergütungssystem
9. Fazit
Das PNOG enthält wichtige Einzelmaßnahmen, insbesondere:
• Anpassungen bei Leistungsbudgets
• Ansätze zur besseren Steuerung von Versorgung Gleichzeitig bleibt festzuhalten:
Der vorliegende Referentenentwurf beschreibt keine umfassende Reform der Pflegeversicherung, sondern nur deren Defizitreduzierung.
Es fehlt insbesondere:
• eine grundlegende Vereinfachung des Leistungsrechts
• eine konsequente Stärkung der Autonomie der Pflegebedürftigen
• eine systemische Antwort auf die Finanzierungsprobleme
Der vorgestellte Ansatz eines sektorenunabhängigen Zeitbudgets bietet hier eine überzeugende Alternative:
• weniger Bürokratie
• mehr Eigenverantwortung
• effizientere Mittelverwendung
Er sollte daher im weiteren Gesetzgebungsverfahren ernsthaft geprüft und weiterentwickelt werden.