Pflegeneuordnungsgesetz: BBD warnt vor mehr Komplexität und fordert eine praxistaugliche Reform
Der Kabinettsbeschluss zum Pflegeneuordnungsgesetz (PNOG) enthält gegenüber früheren Entwürfen einige Verbesserungen. Aus Sicht des Bundesverbands der Betreuungsdienste e. V. (BBD) bleibt jedoch ein zentrales Problem ungelöst: Die Reform schafft neue Zuständigkeiten, Budgets und Strukturen, ohne überzeugend zu beantworten, woher das notwendige Personal kommen soll, wie die Leistungen verlässlich bei den Pflegebedürftigen ankommen und wie zusätzlicher bürokratischer Aufwand vermieden werden kann.
Der BBD warnt vor einem schwer durchschaubaren Geflecht aus Zuständigkeiten und Vertragsbeziehungen. Im ungünstigsten Fall benötigen Pflegebedürftige künftig zusätzliche Beratung, um überhaupt herauszufinden, welche Stelle für ihre Anliegen zuständig ist.
Zugleich bleibt die Personalfrage unbeantwortet. Neben Pflegefachkräften sind inzwischen auch qualifizierte Assistenzkräfte knapp. Wird das Personal für neue Beratungs- und Begleitungsstrukturen aus der bestehenden Versorgung abgezogen, verschärft die Reform genau den Mangel, den sie eigentlich bewältigen soll. Anzahl und Qualifikation der Pflegebegleitpersonen sollen zudem erst bis September 2027 konkretisiert werden.
Besonders kritisch bewertet der BBD, dass nicht nur die bisherigen Beratungsbesuche nach § 37 Abs. 3 grundlegend verändert werden sollen. Auch Pflegekurse und Schulungsaufgaben sollen in die Pflegebegleitung übergehen. Gleichzeitig soll die neue Struktur Beratung, Versorgungsplanung, Angehörigenunterstützung, Akuthilfe und in komplexen Fällen sogar Fallmanagement übernehmen.
Der BBD bezweifelt, dass dieses umfangreiche Aufgabenpaket mit den vorgesehenen Ressourcen verlässlich bewältigt werden kann. Auch die Finanzierung der Pflegebegleitung überzeugt bislang nicht. Vorgesehen sind 146 Euro je häuslich versorgter pflegebedürftiger Person und Jahr – für Durchführung, Fallmanagement sowie Schulung und Qualifizierung.
Neue Budgets: sinnvoller Ansatz, aber unklare Ausgestaltung
Das Überbrückungsbudget kann ein sinnvoller Ansatz sein, um in Krisensituationen schnell Unterstützung zu ermöglichen. Der Kabinettsentwurf sieht hierfür für die Pflegegrade 2 bis 5 einheitlich 2.285 Euro pro Jahr vor.
Weiterhin unklar bleibt jedoch das Zusammenspiel mit Akut- und Krisenleistungen sowie den vorgesehenen Übergangsregelungen. Entscheidend wird sein, ob die Leistungen tatsächlich zusätzlich und kurzfristig verfügbar sind oder erneut in komplizierten Genehmigungs- und Vertragsverfahren stecken bleiben.
Deutlich kritischer beurteilt der BBD die Neuordnung des bisherigen § 45b. Die stärkere Trennung zwischen professionellen Diensten und anerkannten Unterstützungsangeboten droht neue Parallelstrukturen neben Pflegediensten und Tagespflegen zu schaffen.
Statt an der jeweiligen Institution sollte die Finanzierung stärker an der konkreten Verwendung ausgerichtet werden: Entscheidend muss sein, welche Leistung für die pflegebedürftige Person erbracht wird – nicht, in welcher Organisationsform dies geschieht. Sozialraumorientierte Leistungen sollten gezielt gefördert werden, ohne bewährte professionelle Versorgungsangebote künstlich auszugrenzen. Für Menschen mit Pflegegrad 1 bleibt die Reform aus Sicht des BBD dagegen weitgehend ohne Substanz. Prävention wird zwar zum Gegenstand von Beratung und Pflegebegleitung, konkrete Leistungen sind jedoch nicht vorgesehen. Beratung allein verhindert keine Pflegebedürftigkeit. Wer Prävention ernst meint, muss deshalb auch konkrete Präventionsleistungen finanzieren. Andernfalls bleibt es beim guten Rat.
Leistungssteigerungen verlieren ohne verlässliche Dynamisierung an Wirkung
Die Erhöhung der Sachleistungsbudgets ist grundsätzlich zu begrüßen.
Problematisch ist jedoch, dass die für 2028 vorgesehene Dynamisierung gestrichen wurde und eine regelhafte jährliche Anpassung erst 2029 beginnt. Bereits der Regierungsentwurf räumt ein, dass steigende Personal- und Sachkosten damit auf unveränderte Leistungsbeträge treffen können.
Ein Teil der nun beschlossenen Erhöhungen könnte daher bereits vor der nächsten Anpassung wieder aufgezehrt werden. Eine Dynamisierung, die die tatsächliche Kostenentwicklung in der Pflege nicht ausreichend berücksichtigt, löst das strukturelle Finanzierungsproblem nicht.
Bei Tariftreue und Refinanzierung enthält der Kabinettsbeschluss Verbesserungen gegenüber früheren Überlegungen. Die sogenannte Fristenfalle bleibt aus Sicht der Praxis jedoch bestehen. Zugleich dürften sich die Vergütungen je nach Vergütungsmodell stärker auseinanderentwickeln. Die Auswirkungen auf die Anbieterlandschaft müssen deshalb sorgfältig beobachtet werden.
Positiv bewertet der BBD die vorgesehenen Mittel für die Digitalisierung sowie grundsätzlich die Möglichkeit von Innovationsvereinbarungen. Damit können Leistungserbringer und Kostenträger für Modellvorhaben von Landesrahmenverträgen abweichen. Auch einheitlichere Anforderungen an Angebote nach § 45a können sinnvoll sein, wenn sie den bisherigen Wildwuchs begrenzen und vergleichbarere Wettbewerbsbedingungen schaffen.
Pflege braucht Vertrauen statt zusätzlicher Detailsteuerung
Was der Reform vor allem fehlt, ist Vertrauen statt immer neuer Steuerung. Der gravierendste Kritikpunkt betrifft daher das, was im PNOG kaum vorkommt.
Der Regierungsentwurf beziffert die erwartete jährliche Bürokratieentlastung der Wirtschaft zwar auf rund 304 Millionen Euro. Ob davon tatsächlich Entlastungen bei den Pflegeeinrichtungen ankommen, bleibt jedoch ausdrücklich offen.
Aus Sicht des BBD braucht die Langzeitpflege mehr als die Optimierung einzelner Formulare und Verfahren. Erforderlich ist ein grundlegender Wechsel hin zu mehr Vertrauen in Einrichtungen und Dienste, weniger Detailsteuerung und größeren unternehmerischen Handlungsspielräumen bei der Organisation guter Versorgung.
Dieser Ansatz würde zunächst kaum zusätzliche Mittel erfordern und könnte dennoch erhebliche Ressourcen freisetzen. Pflegekräfte und Leitungspersonal müssen wieder mehr Zeit für Versorgung und Organisation erhalten, statt gegenüber unterschiedlichen Institutionen fortlaufend nachweisen zu müssen, dass sie ihre Arbeit ordnungsgemäß erledigen.
Fazit des BBD: Das PNOG enthält sinnvolle Korrekturen und einzelne gute Ansätze. An vielen Stellen versucht es jedoch, die Probleme eines bereits überkomplexen Systems mit zusätzlichen Strukturen, Zuständigkeiten und Steuerungsmechanismen zu lösen. Damit besteht die Gefahr, dass die angekündigte Neuordnung am Ende noch mehr Komplexität erzeugt.
Die zentrale Reformaufgabe reicht weiter: Bestehende Versorgungsstrukturen müssen gestärkt statt durch Parallelstrukturen geschwächt werden. Leistungen sollten nach ihrem Nutzen und nicht nach der jeweiligen Institution finanziert werden. Prävention muss nicht nur beraten, sondern konkret ermöglicht werden. Personal gehört in die Versorgung, Vorhaltekosten müssen vollständig finanziert werden. Vor allem aber braucht die Pflege mehr Vertrauen, mehr Handlungsspielraum und weniger Misstrauensbürokratie.
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